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| WTO环境规则在中国的适用 |
| 朱晓燕 |
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| http://www.wtolaw.gov.cn 2005-06-09 15:02:38 武汉大学法学院 |
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摘要：本文研究了WTO环境规则对我国环境法制的影响，并提出我国环境法制适应性变革的措施。
关键词：WTO环境规则 影响 措施
加入WTO之所以成为中国几代人的期待和梦想，除了有利于提高生活水平，保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅度增长以及扩大货物和服务的生产和贸易等直接的目的外，一个不容忽视的原因是其应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用。2001年11月10日，中国正式加入WTO，它标志着WTO与环境保护有关的原则和规则在中国必须得到严格的遵守。世界各国的经验证明，加入WTO并不意味着其与环境保护有关的原则和规则一下子就在各国的实践中得到很好的执行，它需要一个比较长的磨合过程。在磨合过程之中，各国必须不断协调并变革其与WTO原则和规则不相匹配的环境执法制度，以适应WTO的基本要求。
一、WTO环境规则对我国环境法制的影响
经济入世在给我们带来极大机会的同时，也向我们提出了巨大挑战。中国在加入WTO的多边和双边谈判中做出庄严承诺：遵守WTO的环保规则。中国享有WTO为发展中国创设的环境保护法律制度，同时也应履行属于发展中国家类别的义务，否则中国政府要承担国际环境法律责任。客观地说，我们目前的环境法制状况与WTO的要求还相距甚远。这种差距既有立法内容方面的原因，如许多应该出台的法律还不能及时出台到位，又如许多应该修改完善的环境法律还不能及时得到修改完善，也有立法技术方面的原因，如有的法律立法层次低、效力有限；另外，漠视、违反环境法律的法律法规的现象也较普通。这与社会主义环境法制的要求、与WTO环境规则是极端不相符的。因此，研究WTO环境规则及其在中国的适用，具有极其重要的现实意义。
(一) 关于环境保护法律、法规统一性问题
首先，是我国环境立法的统一性问题。按照我国的对外承诺，我国加入WTO后，保持立法的统一性。地方和部委制定和实施的有关环境的法规、规章、决定和行政措施等，都必须与国家的环境法律、法规保持一致。各地和各部门不得制定与WTO环保规则和我国政府对外承诺相违背的规定和措施。
其次，是我国环境法律、法规适用的统一性问题。环境保护法律制度统一实施原则要求WTO成员国必须在其关税领土内，以统一、公正、合理的方式实施与国际投资、产品贸易、服务贸易和知识产权保护相关的环境保护法律制度。WTO强调各成员国应将其环境保护的法律制度统一适用其管辖领域，目的在于建立公平统一的市场经济体系。对中国法院而言，法律、法规适用的统一性还意味着：必须注意并致力解决一些地方通过地方立法、执法和司法表现出来的严重的地方保护主义问题。现在有些地方通过地方法规或规章并运用行政、经济和法律的手段对外地产品(比如汽车)加以歧视(比如征收较高的税，或干脆不给上牌照)。执法、司法也往往偏向本地企业。这不仅破坏了法律的统一性，也是对外地产品的一种歧视。中国加人WTO后，会有更多的外国企业、外国产品进入中国市场，如果地方保护主义仍不解决，对外国产品和企业给予的国民待遇原则就会受到破坏，有可能引发国家间的贸易争端。对此问题的严重性，各级法院应有充分的认识，并在法院审判工作中坚决抵制地方保护主义，确保国家环境法律法规的统一适用。
应当强调的是，全国人民代表大会及其常务委员会有权废止与《宪法》和法律相抵触的行政法规，以及与《宪法》、法律和行政法规相抵触的地方性法规。国务院有权废止与《宪法》、法律或行政法规不一致的部门规章和地方政府规章。
(二) 透明度原则对环境保护法律制度的要求
透明度是WTO的又一基本原则。根据这一原则，各成员必须以统一、公开和公正的方式公布并实施其有关环境的法律、法规和政策措施。环境保护法律制度的透明度原则要求法律显示、执法、司法及法律监督透明度。法律显示的透明度是指WTO成员国应当尽快地将涉及或影响国际投资、产品贸易和知识产权保护的环境保护法律制度对其他成员国予以无保留的公布；在这些环境保护法律制度变更时，应当向WTO指定的机构报告；当其它成员国及其国民、公司要求查询时，成员国应当及时答复并给予必要的便利。环境保护法律制度的执法、司法及法律监督的透明度是指成员国在涉及环境保护制度的执法、司法和法律监督时，必须采取公开、公正和合理的方式实施法律。WTO对司法程序提出了透明度要求。GATTl994第10条规定，与贸易有关的各项法律、规章、政策、决定包括司法判决，“均应迅速公布，以便使各成员方政府和商人充分了解”。WTO协定关于透明度的规定，对我国有关环境的司法审判提出了相当高的要求。这种要求不仅体现在办案的质量上，还反映在判决书的写作与公布上。长期以来，由于各种原因，我们不注意公布判决文书，在国际交往中经常出现外国同行或有关组织索要判决文书，但我们不能提供的情况。最高法院向全国法院提出要求：逐步公开全部裁决文书，无疑是向透明度要求迈出了可喜的一步。当然，WTO对透明度原则规定了例外，即当环境保护法律制度立法、执法、司法和法律监督的资料的公布将会影响法律的实施，违反公共道德和利益或者损害企业的正当商业利益时，成员国可以根据WTO框架协议的有关规定豁免此义务。
环境保护法律制度的透明度原则的主要功能是：防止和消除成员方未公开环境法律、法规、规章或政策措施而造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍，监督成员国方执行WTO各项环境协定。
长期以来，我国的一些行政规章、内部决定、实施细则、行政解释、司法解释、一些地方性法规和规章，却处于灰色状态，甚至放在黑箱中，人们不知道有这些未公开的法律信息，也不知道在哪里能够查找这些法律信息，知道在哪里查找这些法律信息也未能够得到或及时得到。加入WTO之后，我种情况将明显改变。WTO规则中有三项制度有助于推进我国环境法律的透明化。一是通知制度—各成员应向WTO的有关机构通知其环境法律规范及行政决定的制定情况，为此，我们需要建立向有关国际组织通知的制度。二是公布环境法律规范和行政决定的制度，这要求所有成员应及时公布有关环境法律和行政决定。根据WTO规定，我国环保政策法规必须在指定的公开刊物上发布，使企业和个人可以容易地获得这些出版物，并明确实施这些政策的机构和执行程序。新的环境保护法规和措施公布前，要允许各方面提出意见，给予作出评论的时间，然后才能正式实施。三是咨询制度—依照WTO的规定，其所有成员必须设立咨询点，以便应其他成员的要求，提供有关环保法律及其他文件资料，负责解答其他成员提出的环保法律和政策问题。这些规定，对于促进我国环境法律的透明度，从而提高公民、法人和外国商人、外国政府对中国法律的信任度，具有十分重要的保作用。
(三) 司法审查原则对环境保护法律制度的要求
为了防止和及时制止行政权力的滥用，维护成员方的合法权利，保证WTO规则能够公正、公开、公平适用，WTO要求各成员在其境内建立司法审查制度和程序，当受影响的当事人发出请求的时候，为当事人提供申请复议、提起诉讼的机会。对影响自由、公正的行政决定做出迅速审查，并在请求被证明合理的情况下给予适当的补救。司法审查制度是现代法治国家所普遍采纳的一项重要法制制度。针对环境行政执法而言，司法审查制度要求成员国应当维持和尽快建立独立于环境行政执法机关之外的司法和仲裁法院、行政法院，以纠正和检查环境行政机关的环境行政行为。司法审查的范围不仅包括具体行政行为、某些终局行政裁决行为，而且包括抽象行政行为，例如行政法规、部门规章、具有普通约束力的决定等。WTO对环境司法审查制度的具体要求体现为：一是必须建立司法审查机构和规定司法审查程序；二是应赋予受到行政行为影响的当事人以提出司法审查和司法救济的权利；三是该司法审查程序应当具有客观公正的性质。
长期以来，不重视司法救济是发展中国家中较为普遍的问题。因此，对多数发展中国家而言，进一步加强、完善司法救济、司法审查机制至关重要。《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》的颁布，标志着我国司法审查制度的正式确立，这是一个巨大的历史进步。总的说来，中国行政诉讼、司法审查制度基本符合WTO协定的要求。当然，我们还必须看到，我们有关法律、法规对司法审查虽有规定，但还不完善。
(四) WTO环境法律规则在法院的适用问题
中国加入WTO后，将按WTO规则办事，这是WTO成员方应尽义务。中国法院将会越来越多地介入国际环境问题，并审理涉及WT0规则的环境与贸易纠纷案件。在法律适用方面，入世对我国环境法制的影响表现为国内法院和行政机关如何确保WT0环境规则在国内得以实施。对国内法院来说，其所关心的实质问题是WTO环境法律规则或法律原则哪些可以在法院审判中适用以及如何适用。
首先必须明确的是如何处理国际条约与国内法关系。在过去一个相当长的时期，由于我们在理论上固守传统的“国家本位”、“主权至上”，所以在国内法与国际法的关系上不加以区别地认定国内法商于国际法。后来，为了适应对外开放的需要和国际交流与合作的要求，借鉴世界上一些国家的立法经验。我国《民事诉讼法》第238条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。这实际上宣布在涉外民事关系的法律适用上国际法高于国内法。我国《行政诉讼法》第72条又规定：“中华人民共和缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。” 这一规定表明我国在行政法领域同样实行国际法优于国内法的原则。“条约必须遵守”是一条公认的基本原则，一个国家缔结或者参加某项国际条约，就意味着承诺在享受条约赋予的权利的同时必须履行条约规定的义务。在我国加入世界贸易组织、而有关环境法律的准备却不足的情况下，我们必须适用WTO环境规则，而且在我国环境法律规则与WTO环境规则冲突时应当优先适用WTO环境规则。这是WTO的基本要求，更是国际法治社会的基本原则，我国作为开放的、文明的、步入法治社会的大国应当树立守法自律的形象和尊严。
由此发生的问题是，就履行条约义务而言，条约能否适用于国内法院?这就涉及到国际法与国内法关系的重要问题。联系WTO环保协定，对中国法院而言涉及两个问题：一是国内法院如何适用WTO有关环境的法律规则；二是国内现行环境法规与WT0环保协定相冲突时，优先适用哪一种?
国家如何运用国际条约，在国际法上并无统一的规定，实践中各国的做法主要有两种：一种是“转化适用”，即为了在国内实施条约的内容，原则上必须制定相应的法律即将国际法转化为国内法。条约在国内不具有直接适用效力。另一种则是“直接适用”，即国家批准或加人某一国际条约后，该条约即可直接适用于国内而无须再进行相应的国内立法。此外，还有些国家事实上采取视条约的不同性质而区别采用“转化适用”或“直接适用”两种方式的做法。
值得研究的是，我国宪法对国际条约在国内的适用方式尚未作明确规定。是否可以认为：宪法本身既不排斥直接适用，也不排除转化适用。无论直接适用还是转化适用都是符合宪法的履行国际条约义务的方式。
在国内，一些学者、专家认为WTO协议可以在国内直接发生效力。也有的学者、专家不主张WTO协议在国内直接发生效力，这是因为：赋予当事人在国内法院直接援引国际条约的权利，涉及本国主权问题；WTO属政治条约，是各方妥协的产物，且WTO成员方众多，经济制度和经济发展水平各不相同，因此不能赋予其直接运用性；国际条约不适宜于国内法院加以适用，因为涉及复杂的国际因素。
笔者认为，中国适用WT0的关环境的协议，最好的办法是在过渡期内修改或转化为国内环境立法，使国内环境立法与WT0相一致。问题在于，如果一旦发生争议，国内法没有规定或国内环境法与WTO环境规则有不一致之处，能否允许当事人在国内法院援引WTO中的环保规定?笔者认为，第一，WTO环境规则约束的是成员方政府及其权利义务；第二，间接适用或转化适用并不违反WTO环境规则本身。根据WTO规定，成员方可自由决定其国内制度上实施WTO的适当方式；第三，美国、欧盟、日本等国也采用“转化适用”方式；就GATT/WTO协定而言，德国联邦法院曾裁决GATT不能直接适用。欧盟在其1994年12月22日关于缔结乌拉圭回合协议的决议中也明确声明这些多边贸易协定无论是欧盟法院还是成员国法院均不得直接加以适用。日本法院持同样立场；第四，还要考虑到WTO复杂的法律体系及其众多的规定，法院在直接适用问题上的基础和条件。例如，WTO的法律文件的正式文本是英文本、法文本和西班牙文本，中文译文不具法律效力。因此，似乎以采取“转化适用”的方法为宜。但这并不意味着中国不准备履行WTO的义务和我国政府所作出的承诺，相反，中国应进一步完善国内有关环境方面的立法，推进中国的环境法治建设。
二、完善我国环境法制建设的措施
WTO为我国环境法制建设提供了法律框架，加入WTO意味着我国环境体制的运行必须融入世界环境规则的大框架中。我们要按照WTO环境规则，逐步完善我国环境法制：一方面在遵守国际社会制定的与贸易、经济交织在一起的环境保护规则，充分利用WTO环境规则的保护措施，利用WTO争端解决机制，维护我国的环境安全和经济发展；另一方面要根据世界贸易和经济绿色化的趋势加快完善环境保护法律体系，抓紧清理、修改与WTO规则不相符的法律，强化环境法律实施和监督机制，以全面适应环保时代国际贸易的新要求。
(一) 制定和完善有关环境保护的立法
1、尽快完善外商投资环境保护法律
我国涉及外商投资的环境法律有30多部，但规定的内容却非常笼统、分散，各法之间也缺乏必要的协调。例如，关于外商进入环保服务业政策尚未出台，日本已经在重庆成立了环保技术咨询服务公司。目前，中国正逐渐改进吸收外资方面的政策、法律，开始考虑环境问题，一改以往偏重于投资前和申请投资过程中的环境问题，而缺乏正常运转中的环境监督机制的现象。
2、加强国家对环境资源投资的宏观调控，制定《环境污染税法》
为确保入世后，我国经济建设和环境保护事业的健康发展，国家须运用税收手段对国内外的排污者课征环境保护税，以促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的根本之策。当前，急需制定《环境污染税法》。环境污染税的征收主体是国家环境保护行政主管部门，污染费实行专款专用，主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理和用排污费建立污染源治理专项基金有偿使用。
3、完善环境犯罪的立法
发展经济和保护环境已成为当今世界的一大社会问题。完全仰仗行政手段、经济手段制止环境污染，已成为落伍的观念和制度，环境刑法在全世界范围内均成为一个研讨的热点。我国刑法中未使用"环境犯罪"一词，只是在危害公共安全罪、破坏社会主义经济秩序罪以及渎职罪等类罪中零散规定了若干种涉及破坏环境的条款；在环保法、水污染防治法、海洋环境保护法、大气污染防治法、森林法、渔业法、草原法等行政、经济法律中，也设置了一些惩治环境犯罪的条款。但是，现行惩治环境犯罪的刑法规范比较零乱，内容含糊，实际工作中难以作，难以应付入世后我国将面临的众多复杂的环境犯罪问题。完善我国的环境刑法规范，应根据WTO关于环境保护的协议，坚持经济发展与环境保护相协调的原则，在经济发展的同时，强化对污染环境犯罪的惩治。
(二) 正确处理环境法律、法规与部门规章的统一性问题
虽然我国已经颁布了立法法，但是由于历史的原因和利益重新分配的冲突和争斗，要想一下子按WTO的要求清理所的环境保护法律、法规与规章，使环境保护法律制度在上下与左右位阶之间协调一致，尚是非常困难的。
中国应从四个方面保证环境法律、法规适用的统一性：(1)WTO中有关环保的协定应适用于中国的全部领土。(2)中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响环境保护的所有法律、法规以及地方各级政府发布或适用的地方性环保法规、规章及其他措施。(3)中国地方各级政府的地方性环保法规、规章及其他措施应符合在WTO环保协定中所承担的义务。(4)中国应建立一种环保机制，使个人和企业可据以提请国家环保主管机关注意法制统一适用的情况。
(三) 建立环境信息公开制度
信息公开和信息自由是世贸规则的基本要求和各国政府体制改革的主导方向。虽然我国建立了环境信息制度，但是在哪些环境信息公开、如何公开信息、企业和个人如何索取环境信息资料以及不公开应公开的环境信息或公开错误的环境信息应承担什么样的法律责任等方面都很不健全。不健全的环境信息制度在一些情况下必然使外商丧失许多利益，从而诱发许多纠纷。加入世贸组织后，我国环境体制面临的重大挑战便是如何促进环境信息公开，确保环境保护法律制度以公开、公正和合理和方式实施、确保国内外企业和个人的信息自由权。世贸规则对环境信息公开的要求是贯穿于多边贸易体制的基本要求。我国在建立健全环境法律、法规、规章和政策措施以及与其他成员缔结的足以影响其环境政策的协定，应通过适当的途径和方式让WTO其他成员及其有关个人、企业了解。我国有关政府部门用内部规章、决定或“红头文件”代替法律的习惯作法与WTO的透明度的要求是不一致的。环境信息公开的要求不仅在与关环境的原则性规定中，而且在具体环境领域都有特定的信息自由化要求。比如采取“绿箱”政策时须说明政府在研究、疾病防治、基础设施和食品安全等领域提供的服务和补贴的性质、类别、数量等。根据《卫生和植物检疫措施协议》，各国政府必须事先公布新颁布的或新修改的卫生和植物检疫规章并建立国家咨询点以提供有关信息。协议对有关规定的透明度和程序公正合理有明确要求。不仅所有环境规定措施必须合理、客观、公正，而且各国政府还必须对实行规制所作的有关行政决定进行及时审查。无论是根据世贸组织关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立环境信息公开制度应当成为我国环境体制改革的一项重要任务。当前，我国环境法制建设需要在程序和实体两方面进行大幅度改革。环境信息公开的的内容应涉及环境立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施机关、公开情报的内容、情报免除公开的范围、情报公开的程度、以及行政救济和司法救济等。环境体制改革将成为我们面临的一个艰巨任务。
(四) 完善环境司法体制改革
目前，我国的环境救济与执法机制存在许多与WTO原则和规则要求不相兼容的地方，如单位和个人只能对具体环境行政行为提起行政诉讼，而对于抽象性的环境行政行为，则不能提起行政诉讼；对具体环境行政行为不服的法律救济，一些环境法规作出了或申请行政复议或提起行政诉讼的规定，在一些情况下行政复议还是提起环境行政诉讼的必要前置等程序；单位和个人也不得因为自己不享有专属性权利的共享环境或环境因素受损享有提起环境民事和行政诉讼和权利；由于职权的竞合和法律规定的含糊不清，享有环境行政执法权的部门之间因职权油水的多寡而出现争夺或相互推诿即职权越位、错位和不到位的现象；由于缺乏严格有力的执法、司法责任追究机制，一些环境保护法律没有得到严格的执行，国家、单位和个人的环境权益也没有得到切实的维护等。我国的环境保护法律制度在进行适应性变革时，必然会顾及这些因素。
中国加入WTO后，司法审查制度将进一步完善。中国应承诺：（1）设立或制定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与环境有关的案件。此类审查庭应是公正的，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。（2）审查程序应包括给予任何受行政行为影响的个人或企业以上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的权利。（3）审查的范围不仅包括具体环境行政行为而且包括抽象性的环境行政行为；
(五) 加快环保市场的法制建设
我国加入WTO后，发达国家可利用的贸易机会明显增多，加之我国的环境标准较低，保护法律体系不完善，技术规范不健全，执法机制存在明显缺陷，通过投资形式或技术转让形式实现其污染转移的可能性增大。近年来，由于经济利益的驱动和缺乏道德法制观念，我国陆续发生进口工业垃圾和有害废物事件，这不仅严重违背了控制危险废物的越境转移及其处置的巴塞尔公约和我国的有关规定，还给我国生态环境带来了严重破坏。同时，一些外商为了获取高额利润和逃避所在国严格的污染治理规定，利用我国环境标准低和环保意识淡薄的缺陷，相继在我国投资设立污染防治费用高、处理难度大的农药、化工、印染、造纸、电镀企业。大量污染项目进入我国，在绿色壁垒下对我国的出口构成了潜在危险。因此，应加快环保市场的法制建设，采取有效措施，严禁境外伪劣产品、废旧物质和污染产业流人我国。
1、提高环境标准。环境标准是环境法制建设的重要依据和重要组成部分。由于我国以往片面追求高经济效益（此经济效益显然忽视环境成本），对环境标准制定过低，从而造成企业不惜牺牲环境追求经济效益的短视行为。这既不利于环境保护，也不利于企业将来在对外贸易中的竞争力。中国加入WTO后，随着关税措施与非关税措施的削弱，国际贸易中的保护主义将更多地运用环境保护的名义，采取更加隐蔽的环境管制措施，设置种种障碍抵制外国商品的进口。目前，我国环境保护门槛较低，这必然造成低标准的外国产品大量涌入。过去多次市场抽查表明，许多进口食品的卫生质量低劣，此次的欧洲牛奶二恶英含量与法国洋酒牛血粉事件更是深刻地暴露出这个问题。大量低质产品的进口既危害人民群众的健康，又冲击了国内市场。面对这种情况，我国应积极推进环境标准制度，制定本国的PPMs标准。
2、尽快建立环境税制度。环境关税在实施中将面临的最大难题是我国还没有一套完整的“绿色税收”制度，尚未对国内产品征收统一的环境税。因此，如果单独实行环境关税将违反国民待遇原则，引起贸易争端。事实上，环境保护始终要以国内保护为基础，环境关税也必须建立在国内统一的环境体系之上。由于环境税能同时满足多个目标，改善市场功能，因而被越来越多的国家所采用。我国应尽快建立起我国的环境税收体制，保护环境。
3、加强与环境有关的认证工作、实行准入制度。与环境有关的认证工作主要有国际环境管理体系系列标准(1S014000)认证、绿色标志认证等。这类认证对企业是非强制性的，具有公证性质，企业申请认证有利于企业利益和效率的提高。因此，加强与环境有关的认证工作是十分必要的。我国的环境产品质量认证已试行了多年，取得了一些成效，但对于我国三千多种环保产品来说，仍明显感到力度不够。当前应当扩大和严格执行以环保产品的质量检测认证为基础的市场准入制度，对于那些没有取得认证资格的产品，应限制其在市场上流通，对于检测认证机构的资质要从来掌握，规范其行为，并取得认证机构的重复性设置，打破地方市场的垄断保护主义，切实把好环保产品的质量关。
4、加强环境影响评估制度实施力度。在引进外资时，应避免三资企业把污染项目转移到我国，对可能危害、污染环境的项目，须请国家环保部门、研究机构和专家共同进行认真审核，对其可能运载环境造成影响的程度和范围进行科学的调查、预测和评估，充分考虑环保因素并实行环保一票否决制。由于该制度在我《环境法》中仅做了原则性规定，缺乏可作性，因此，必须制定专项的行政法规，加大环境影响评估制度的实施力度。同时，随着环保产业兴起，越来越多的国家对外国投资环保产业采取鼓励措施，对此，我国也应立法效仿。
加入WTO谈判成功只是我国环境法制建设的第一步，而关键在于WTO有关环境方面的规定在我国的执行和实施，这才是问题的核心。 环境规则的实施比环境规则本身更重要，面对WTO环境制度性挑战，我国国内的环境执法制体制的改革是至关重要的。因此，我们应加强对WTO环保协定和我国环境执法政策结合度或“磨合”的对策研究，这是我国当前环境执法制建设所面临的最紧迫的任务。
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